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传统TOT的弊端
盐城市新水源地及引水工程PPP项目如果采用传统的TOT模式，存在下列无法避免的弊端：
一是与BOT模式相比，增加了移交的环节，无论是资产转让还是经营权转让都存在税负问题；若采用股权转让的方式，又将面临资产债务不明晰且国有股权转让需进行评估及招拍挂程序等问题，具备一定风险，且不利于项目融资。
二是运营方可能会对接手工程的设计、工程质量等提出异议；后续运营中产生问题的主体责任容易纠缠不清，运营方可能以此为借口向政府要求追加运营补贴。
三是因社会资本方与施工方之间并无直接的权利义务关系，社会资本方提前介入建设过程需要政府方进行协调，其提出的合理化建议可能不被采纳。
前置TOT模式的特点
鉴于传统TOT模式的弊端，江苏省设备成套有限公司作为该项目的PPP咨询机构，提出对传统TOT模式进行适当优化，将运营方的招选提前，实行“前置TOT”模式。
在这种模式下，工程建设的招标和管理等工作仍由政府方主导，从而有效保障工程的质量和效率；项目公司成立后承接后续建设工作，并负责筹措和支付工程款，项目建成后资产为项目公司所有，从而避免了资产再次移交的问题。
这种模式可以理解为TOT模式的前置。政府部门将拟建项目的一定期限的经营权，有偿转让给项目公司，由其进行运营管理，同时政府方将这笔融资用于该项目建设。
为简化过程，由项目公司直接将其融资用于该项目工程款的支付，从而避免项目建成后资产移交的税负和风险。而社会资本方与政府方共同组建的项目公司支付工程款的过程中，社会资本方作为股东之一则可以更加充分地参与建设过程，直接与施工方进行技术交流，确保建设与运营的有效衔接。
上述模式，即称之为“前置TOT”模式。这种模式能有效解决上述传统BOT和TOT模式的弊端，并满足盐城市新水源地及引水工程PPP项目的实际运作需求。
前置TOT的风险分配
PPP模式的成功运用在很大程度上依赖于正确的风险辨识及合理的分配，即把风险分配给最有利承担的合作方。在“前置TOT”模式下，项目公司承担融资、运营、技术等风险；政府承担建设、法律、政策等风险；对于一些涉及公共利益的突发事件等产生的风险，由双方共同承担。
在“前置TOT”模式中，项目公司承担的风险与传统TOT模式下大体相同，但在“前置TOT”模式下，项目公司也应当承担部分项目建设过程中的技术风险，以确保项目建成后满足运营的安全、技术等相关要求。技术风险直接与项目实际建设与运营相联系，这将促使项目公司在建设期高度关注和把控建设风险，提出合理建议，以减少日后的运营成本。
与传统TOT模式相比，政府方在“前置TOT”模式中主要承担建设风险，而将建设期项目融资的风险转移给了项目公司。
项目公司融资可以通过设计合理的资本结构等方法和手段最大限度地减少融资风险。对政府来讲，这样不仅可以减轻政府债务负担，减缓地方融资平台压力，而且能有效促进政府职能转变，减少其对微观事务的干预，使其腾出更多的精力放到规划和监管上。对社会来讲，通过“让专业的人做专业的事”，能够提高公共产品供给效率。
由此可见，与传统的TOT模式相比，“前置TOT”模式对项目风险的分配也进行了优化，把风险分配给了最有利承担的一方，从而降低了各类风险事件发生的概率，有利于PPP项目的成功运作。
“前置TOT”模式的创新之处在于充分考虑项目自身特点，同时关注了政府方和社会资本方的实际需求以及各自优势，促进并实现公共部门、社会资本与公众利益的“多赢”，是理论结合实践的探索创新。
当然，该模式的广泛推广仍需要更多的实践检验以及配套机制的完善。关键是，在实际操作中细分参与各方的权利义务边界，建立起公平、有效的利益和风险分担机制。
附：德阳试点TOT、推广PPP 市场化融资助力“项目年”
来源：德阳市政府
今年以来，德阳市多措并举筹集项目建设资金，加快市场化融资，助力“项目年”活动顺利开展。
作为全省“TOT”模式试点市，德阳努力盘活存量国有资产，激发民间投资活力。目前，德阳重大项目中心共梳理出TOT项目包21个，涉及项目173个，总投资450亿元。各县（市、区）TOT工作也取得较快进展。
TOT模式，是指政府部门将建设好的项目的一定期限的产权或经营权，有偿转让给投资人运营管理，投资人在约定期限内收回投资并得到合理的回报，合约期满后，投资人再将项目交还。
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